实施差异化资本监管提升监管匹配性

监管匹配性是银行业监管核心原则之一。《商业银行资本管理办法》（以下简称《资本办法》）针对我国银行业金融机构数量众多，且业务规模、复杂程度和风险特征等差异较大的实际情况，构建了差异化资本监管体系，进一步提高了资本监管与银行实际的匹配性。实施差异化资本监管，是我国银行业资本监管的一次重大革新，具有重要意义和深远影响。

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修订背景

国际监管规则主要是针对国际活跃银行的一套相对复杂的规则，有着较高的监管和合规成本。巴塞尔委员会在《有效银行监管核心原则》中提出“匹配性”（Proportionality）监管理念，即允许监管机构在保持银行体系稳健运营的前提下，根据银行的风险特征和系统重要性，确定相适应的监管规则和监管行为。此外，国际监管规则本身也针对不同风险类别，分别给出了简单和复杂的计量方法。例如，巴赛尔协议Ⅲ（以下简称巴Ⅲ）最终方案对信用风险给出了权重法、内部评级法两种方法，对市场风险给出了标准法、简化标准法、内部模型法三种方法，这些方法的复杂程度不同，适用不同的银行。

从全球范围看，一些国家和地区的监管机构实施了匹配性监管措施，包括采用简化后的资本监管规则或简化信息披露模板、降低信息披露频率等。例如，欧盟银行监管局将资产规模小于50亿欧元的银行定义为“小而非复杂机构”，适用差异化的资本监管措施。美国监管机构将总资产在亿美元以上的大型银行分为四类，并适当放松第三类、第四类银行监管要求；对总资产低于亿美元的合格社区银行进行差异化监管。澳大利亚金融监管局对总资产小于亿澳元的小型银行豁免杠杆率要求。日本金融监管厅对于未在海外设立分支机构的银行，降低最低资本充足率要求。

从我国情况看，原《资本办法》建立了资本监管的三大支柱框架，包括第一支柱最低资本要求、第二支柱监督检查和第三支柱市场约束，要求我国各类商业银行执行统一标准。其中，风险加权资产的计量要求主要对标巴塞尔协议Ⅱ（以下简称巴Ⅱ），各类标准方法相对简单，中小银行实施难度适中。随着银行业的持续发展和国际规则的不断演进，巴Ⅲ为了提高不同计量方法之间的可比性，在限制高级方法使用的同时，也大幅提高了标准方法对风险的敏感度和复杂程度。我国银行业金融机构数量众多，不同类型银行机构规模差距较大，发展阶段不尽相同，风险管理水平也存在差异。实施统一的、复杂度较高的资本计量新标准法，将显著提高小型银行的实施难度和合规成本。

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差异化资本监管体系

总体来看，差异化资本监管体系包括三个基本要素：一是按不同模块分别实施差异化。例如，区分第一支柱资本计量、第三支柱信息披露；在第一支柱下，进一步细分信用风险、市场风险、操作风险。二是将银行合理分档，选择适当指标并设置相应阈值，将银行划分为不同档次或类别，适用不同的计量规则。三是设置差异化的监管标准，对不同档次银行适用与之相匹配的风险加权资产计量规则、信息披露要求等。

针对我国银行数量多，业务规模和复杂程度差别大的实际情况，在保持银行体系稳健运营的前提下，《资本办法》以第一支柱资本计量为核心，要求银行实施与其资产规模和业务复杂程度相匹配的风险加权资产计量方法，加强同质同类机构可比性。针对第一支柱下信用风险、市场风险和操作风险，分模块实施差异化资本监管。信用风险主要涉及传统信贷业务，是银行面临的最主要风险，与银行规模高度相关。操作风险计量以总收入为基础，也与银行规模高度相关。市场风险则主要与资金交易类业务、衍生品业务有关，部分银行资产规模较大，但市场风险较小。因此，《资本办法》将信用风险、操作风险差异化监管的划型标准统筹考虑，市场风险单独考虑。

信用风险和操作风险方面，综合考虑资产规模和跨境业务规模，按照“杠杆率分母”（调整后表内外资产余额）和“境外债权债务余额”指标划段，将银行划分为三档。其中，表内外资产规模亿元以上、跨境业务规模较大的银行，划为第一档，对标国际标准。资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，在国际标准的基础上适当简化，降低复杂度。将资产规模小于亿元的银行划分为第三档，进一步简化资本监管计量规则，在不放松资本监管的前提下，减少合规成本，提高监管效率。

市场风险方面，对于市场风险相关业务参与程度高的银行，适用标准法和内部模型法等风险敏感度较高、计算较为复杂的计量方法。对于以传统信贷业务为主，市场风险相关业务参与较少、市场风险加权资产和衍生工具规模较小的银行，适用与现行标准法基本一致的简化标准法。对于第三档银行，无需计量市场风险加权资产。

在上述差异化框架下，我国商业银行中，第一档银行包括大型银行、股份制银行，以及部分城商行、农商行和外资银行，在银行业总资产中占比约82%。第二档银行主要包括城商行、农商行、民营银行和外资银行，在银行业总资产中占比约17%。第三档银行主要是农村中小银行业金融机构，在银行业总资产中占比约1%。从市场风险情况看，除少量头部银行外，绝大部分银行均符合实施简化标准法的条件。

除第一支柱外，《资本办法》对第三支柱信息披露也作了差异化处理，综合考虑上述三档银行划分以及系统重要性程度，实施复杂程度不同的披露要求。例如，对国内系统重要性银行（D-SIBs），对标国际规则实施较为复杂的披露要求；对第一档银行中的非D-SIBs和第二档银行，适当简化披露要求；对第三档银行，进一步简化披露要求。

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实施要点

差异化监管是国际通行做法和良好实践，符合我国银行业发展需要。我国商业银行要落实好《资本办法》差异化资本监管要求，确保新旧规则平稳过渡。准确资本计量，深化资本应用，以计量促管理，优化资产结构，提高资本使用效率，做好战略规划和经营转型。

商业银行要按照机构所属档次，对标适用的计量方法，查漏补缺、夯实基础，不断完善制度、模型、数据及系统建设，切实做好各项实施准备工作，同时做好相应的监管报表报送。同时，应密切监测表内外资产余额、境外债权债务余额等指标变化，

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